3 Długa droga do projektowania uniwersalnego
Jak wyglądały zmiany w polskich przepisach dotyczących projektowania z uwzględnieniem osób z niepełnosprawnością od uchwalenia w 1994 roku ustawy Prawo budowlane do wejścia w życie Ustawy o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami w 2019 roku? Co daje ta ustawa i jakich zmian prawnych możemy spodziewać się w najbliższym czasie?
Proces
Droga polskich przepisów w stronę realizacji założeń projektowania uniwersalnego była długa. Od momentu pojawienia się pierwszego zapisu wymagającego uwzględniania osób z niepełnosprawnością przy projektowaniu obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego do pierwszej wzmianki o projektowaniu uniwersalnym minęło 18 lat, a do momentu wprowadzenia pierwszych przepisów stawiających realne wymagania w tym zakresie – łącznie 25 lat.
Całość procesu można ująć w kilku punktach:
- osoba poruszająca się na wózku jako symbol niepełnosprawności,
- rozwiązania przeznaczone dla wybranych grup,
- kompleksowy program wdrożenia projektowania uniwersalnego.
Osoba poruszająca się na wózku jako symbol niepełnosprawności
W 1994 roku w nowej ustawie Prawo budowlane wprowadzono zapis wymagający dostosowania nowych i przebudowywanych budynków do potrzeb osób z niepełnosprawnością, w szczególności osób poruszających się na wózku1. Przepis ten na wiele lat skierował myślenie architektów w stronę projektowania dla osób sprawnych i adaptacji do potrzeb osób z niepełnosprawnością ruchu, a synonimem dostępności stała się szpecąca budynek ogromna pochylnia oraz kiepskiej jakości podnośnik. Na świecie odchodzono już wtedy od takiego sposobu myślenia na rzecz wprowadzania przepisów antydyskryminacyjnych, dążąc w kierunku projektowania uwzględniającego różnorodność użytkowników, między innymi w Americans with Disabilities Act z 1990 roku2 i powiązanych z nim ADA Standards for Accessible Design z 1994 roku3 oraz w uchwalonych w 1995 roku w Wielkiej Brytanii Disability Discrimination Act4 (zastąpionym w 2000 roku Equality Act5) i w Hongkongu Disability Discrimatrion Ordinance6.
W Polsce w 1997 roku wprowadzono Kartę Praw Osób Niepełnosprawnych7. Zawierała ona wyłącznie ogólne zasady antydyskryminacyjne, ale w praktyce niewiele zmieniała.
Rozwiązania przeznaczone dla wybranych grup
Pierwsze rozwiązania dotyczące innych niż osoby poruszające się na wózku grup pojawiły się dopiero w 2008 roku. Od tego momentu nowe inwestycje kolejowe i tabor muszą być dostosowane do europejskiej decyzji Komisji Europejskiej dotyczącej technicznej specyfikacji interoperacyjności w zakresie aspektu „Osoby o ograniczonej możliwości poruszania się” transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych i transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości nr 2008/164/WE (tak zwane TSI PRM)8, zastąpionej w 2014 roku rozporządzeniem Komisji Unii Europejskiej nr 1300/2014 w sprawie technicznej specyfikacji interoperacyjności odnoszących się do dostępności systemu kolei Unii dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej możliwości poruszania się9. W 2011 roku przygotowano natomiast rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra10. Oba rozporządzenia wprowadziły pojęcie osoby o ograniczonej możliwości poruszania się (między innymi osoby mające problem z poruszaniem się, z niepełnosprawnością wzroku i słuchu, niepełnosprawnościami intelektualnymi, osoby starsze, dzieci, rodzice z dziećmi, osoby czasowo niepełnosprawne, z nieporęcznym bagażem, obcokrajowcy nieznający miejscowego języka)11. Wskazały też minimalne wymagania dotyczące rozwiązań przestrzennych i technicznych umożliwiających poruszanie się wszystkim osobom, niezależnie od stopnia sprawności fizycznej, a także określiły konieczność równoległego stosowania różnych systemów informacji, w tym wizualnej, dotykowej i dźwiękowej.
O ile przepisy TSI PRM można uznać za zgodne z duchem projektowania uniwersalnego, o tyle polskie przepisy dotyczące metra stanowią ich okrojoną wersję i tylko w niektórych aspektach można uznać je za uniwersalne. W praktyce również ich zasięg jest niewielki – z metra skorzystać można wyłącznie w Warszawie.
W 2014 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wydało rozporządzenie dotyczące dostawców usług telefonicznych12 wprowadzające wymagania w zakresie dostępności punktów sprzedaży usług dla osób z niepełnosprawnością ruchu (ogólnie sformułowana dostępność architektoniczna), wzroku (dokumenty w wersji elektronicznej, z powiększonym drukiem w alfabecie Braille’a) i słuchu (urządzenia wspomagające słuch oraz tłumaczenie na język migowy). Ponownie mowa tu o rozwiązaniach adresowanych do wybranych grup, a nie uniwersalnej dostępności tych usług.
Kompleksowy program wdrożenia projektowania uniwersalnego
Inne podejście obserwujemy w ratyfikowanej przez Polskę po sześciu latach od jej uchwalenia Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych13. Obok wprowadzenia zasad antydyskryminacyjnych jednym z główny założeń tego dokumentu jest promowanie i wdrażanie zasad projektowania uniwersalnego. Od tamtej pory na szczeblu centralnym działo się niewiele. Samorządy natomiast tworzyły kolejne standardy dostępności przestrzeni publicznej i budynków dla osób z niepełnosprawnością czy zasad organizacji wydarzeń publicznych, starając się wypełnić braki w obowiązujących przepisach. W efekcie projekt tego samego budynku, który w mieście A zostanie uznany za opracowany prawidłowo, w mieście B może zostać odrzucony. Oprócz różnic występujących pomiędzy poszczególnymi standardami miejskimi zdarzają się w nich również niezgodności z obowiązującymi przepisami.
Nie można zapomnieć tu o wyjątku dotyczącym dostępności cyfrowej. Akty prawne wymagające między innymi dostosowania stron internetowych do standardu WCAG pojawiały się już od 2012 roku:
- rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych14;
- wspomniane już rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych przez dostawców publicznie dostępnych usług telefonicznych15;
- Ustawa o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych16.
W ostatnich latach wyraźnie zmienił się trend dotyczący działań na szczeblu centralnym, w obszarach innych niż dostępność cyfrowa. Pierwszym zwiastunem prac w tym kierunku było ogłoszenie na jesieni 2018 roku programu Dostępność Plus. Jego celem jest między innymi finansowanie działań związanych z architekturą, transportem, edukacją, cyfryzacją, zdrowiem, kulturą oraz przedsiębiorczością, a także koordynowanie zmian prawnych. Zadania będą finansowane z funduszy unijnych w perspektywie 2018–2025. Przeznaczono na nie 23 miliardy złotych. Działania przeznaczone dla szkół, uczelni wyższych, placówek ochrony zdrowia oraz szpitali już zostały uruchomione17.
Kolejnym krokiem jest Ustawa o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, która weszła w życie na jesieni 2019 roku18. Poszczególne zapisy dokumentu będą zaczynały obowiązywać stopniowo przez kolejne dwa lata. A oto najważniejsze z nich:
- dostępność architektoniczna, cyfrowa oraz informacyjno-komunikacyjna w instytucjach publicznych;
- wniosek o zapewnienie dostępności składany do instytucji przez osobę ze szczególnymi potrzebami lub jej przedstawiciela ustawowego;
- skarga do PFRON na brak dostępności przez instytucję publiczną;
- Rada Dostępności – ciało doradcze składające się między innymi z przedstawicieli organów administracji rządowej, samorządu, PFRON, organizacji pożytku publicznego działających na rzecz osób z niepełnosprawnością;
- certyfikacja dostępności dla przedsiębiorstw, pozwalająca na uzyskanie 5% zniżki na wpłaty do PFRON wynikającej z niezatrudniania osób z niepełnosprawnością;
- obowiązek posiadania dokumentacji konserwatorskiej określającej możliwość dostosowania zabytku do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami;
- Fundusz Dostępności zasilony wyjściowo kwotą 40 milionów złotych i uzupełniany przychodami z kar za brak zapewnienia dostępności nakładanymi przez PFRON;
- przegląd istniejących przepisów przez poszczególne ministerstwa.
Ustawa o dostępności – nowa nadzieja
Liczba podejmowanych działań w zakresie wdrażania i promowania projektowania uniwersalnego nie ma w Polsce precedensu. Czy będą one skuteczne? Jest jeszcze zbyt wcześnie, żeby odpowiedzieć na to pytanie. Optymizmem nie napawają kontrole przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach 2015–2018 między innymi w Chełmie, Zamościu, Łęcznej, Opolu Lubelskim, Świdniku, Augustowie, Białymstoku, Bielsku Podlaskim, Łomży, Sejnach, Siemiatyczach, Wysokiem Mazowieckiem. Skontrolowano łącznie 200 budynków użyteczności publicznej oraz mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego oddanych do użytkowania w latach 2012–2015. W 54,3% obiektów stwierdzono uchybienia w zakresie realizowania przepisów dotyczących dostępności dla osób z niepełnosprawnością19.
W obszarze dostępności cyfrowej dane wyglądają lepiej, przynajmniej w oficjalnych statystykach. GUS wskazuje, że w 2017 roku 75,3% stron internetowych urzędów administracji publicznej spełniało kryteria standardu WCAG 2.020. Badanie Fundacji Widzialni z 2018 roku prezentuje nieco inny obraz, mówiąc o dostępności tylko 48,2% serwisów administracji publicznej21.
Z danych tych wynika, że jako kraj nie radzimy sobie z egzekwowaniem istniejących przepisów, pomimo że w zakresie wymagań dotyczących projektowania dla osób z niepełnosprawnością (z wyjątkiem obszaru cyfrowego) są stosunkowo skromne. Czy z realizacją Ustawy o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami będzie tak samo? Pewne nadzieje budzi oddanie działań w ręce osób ze szczególnymi potrzebami oraz ich przedstawicieli, poprzez składanie wniosków o zapewnienie dostępności oraz procedurę skargi składanej do PFRON. Procedura jest wieloetapowa, a ustawa pozostawia wiele furtek umożliwiających uniknięcie kary. Dopiero w praktyce dowiemy się, w jaki sposób PFRON będzie rozpatrywał składane skargi i jak często będzie korzystał z możliwości nakładania kar.
Problemem może być również rozproszenie wymagań. W przypadku projektowania obiektów użyteczności publicznej obowiązują istniejące ustawy i rozporządzenia, a ponadto, zależnie od sposobu ich finansowania, lokalizacji i rodzaju obiektu, standardy samorządowe, standardy dotyczące funduszy unijnych, standardy dla obiektów podstawowej opieki zdrowotnej, szpitali, wytyczne do projektów PARP czy NCBiR i wiele innych dokumentów, w większości przypadków ze sobą niespójnych. Nadzieję daje zapowiadany ustawą przegląd istniejących przepisów oraz obietnica stworzenia ogólnych standardów dotyczących obiektów budowlanych. Być może łatwiejszą i szybszą drogą byłoby skorzystanie z istniejących rozwiązań, na przykład europejskiej normy ISO 21542:201122, przetłumaczenie jej przez Polski Komitet Normalizacyjny i na jej podstawie wprowadzenie niezbędnych korekt w obowiązujących przepisach. Musimy jeszcze poczekać, żeby ocenić jakość i skuteczność tych zmian.
Kolejnym ryzykiem jest nagradzanie dużych firm pięcioprocentowymi zniżkami od składek na PFRON, które należy płacić za niezatrudnianie odpowiedniej liczby osób z niepełnosprawnością. Bonifikaty te mają zachęcać do zwiększania dostępności budynków użyteczności publicznej oraz usług dla osób ze szczególnymi potrzebami. Na razie nie wiadomo jednak, kto i na jakich zasadach będzie przyznawał certyfikaty. Istnieje więc ryzyko, że narzędzia te będą wykorzystywane wyłącznie do obniżenia kosztów przedsiębiorstw. Również w tym przypadku należy poczekać na wymagania stawiane jednostkom certyfikującym i centralne zasady oceny.
Bez wątpienia w zakresie dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami znajdujemy się w innym miejscu niż w latach 90. ubiegłego wieku. Widok osoby z niepełnosprawnością na ulicy nie dziwi. Chociaż wciąż nie jest idealnie, poprawie uległa dostępność transportu, architektury i usług. Zmieniła i nadal zmienia się świadomość społeczna. Paradoksalnie opóźnienie we wprowadzaniu niektórych rozwiązań względem między innymi Europy Zachodniej czy Stanów Zjednoczonych powoduje, że mamy szansę przyjąć rozwiązania lepsze, ucząc się na cudzych błędach. Nadzieję budzą narzędzia wprowadzone Ustawą o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Najważniejsze jest, że pozwalają one między innymi osobom z niepełnosprawnością aktywnie uczestniczyć w podejmowaniu decyzji dotyczących kolejnych kroków. Dają możliwość działania w sytuacjach, w których instytucje publiczne będą lekceważyć potrzeby tej grupy. Czy narzędzia te będą skuteczne? Czy będziemy chcieli je wykorzystać? Tego dowiemy się w ciągu najbliższych lat.
